Ertrinken in Vorschriften

• Einleitung
• Kapitel 1: Die Entstehung europäischer Überregulierung
• Kapitel 2: Der Binnenmarkt: Ein zweischneidiges Schwert aus Harmonisierung und Behinderung
• Kapitel 3: Das Ersticken von Start-ups: Wie Bürokratie Innovation im Keim erstickt
• Kapitel 4: Die Compliance-Last: Eine unsichtbare Steuer für europäische Unternehmen
• Kapitel 5: DSGVO und das Datendilemma: Datenschutz auf Kosten des Fortschritts
• Kapitel 6: Das Vorsorgeprinzip: Eine Barriere für technologischen Fortschritt
• Kapitel 7: Wenn Protektionismus sich als Regulierung tarnt
• Kapitel 8: Der Krieg um Talente: Wie Bürokratie Unternehmer vertreibt
• Kapitel 9: Eine Geschichte zweier Märkte: Vergleich europäischer und US-Regulierungsphilosophien
• Kapitel 10: Der regulatorische Dschungel des Green Deal: Umweltziele vs. wirtschaftliche Realität
• Kapitel 11: Die Illusion fairer Wettbewerbsbedingungen: Wie Regulierung Etablierte begünstigt
• Kapitel 12: Der Digital Services Act: Zähmung von Tech-Riesen oder Ersticken digitalen Wachstums?
• Kapitel 13: Die unbeabsichtigten Folgen gut gemeinter Regeln
• Kapitel 14: Der „Brüssel-Effekt“: Wie europäische Regulierungen zu globalen Standards werden
• Kapitel 15: Das demokratische Defizit im Regulierungsstaat
• Kapitel 16: Das Gold-Plating-Phänomen: Wenn Mitgliedsstaaten die Last erhöhen
• Kapitel 17: Den Labyrinth navigieren: Ein Leitfaden für angehende europäische Unternehmer
• Kapitel 18: Die Zukunft der Finanzen: Kann FinTech unter einem Berg von Regeln gedeihen?
• Kapitel 19: Das pharmazeutische Dilemma: Sicherheit mit schnellem Fortschritt in Einklang bringen
• Kapitel 20: Fallstudien regulatorischen Versagens: Ungelernte Lektionen
• Kapitel 21: Erfolgsgeschichten der Deregulierung aus aller Welt
• Kapitel 22: Eine neue Denkweise für Europa: Von Regulierung zu Ermöglichung
• Kapitel 23: Der Weg nach vorn: Ein praktischer Bauplan für Regulierungsreform
• Kapitel 24: Förderung einer Kultur der erlaubnislosen Innovation
• Kapitel 25: Schlusswort: Ein Aufruf für ein unternehmerischeres und innovativeres Europa

Die Europäische Union entstand aus einer Vision von Frieden und Wohlstand, einem kühnen Projekt, einen Kontinent zusammenzubinden, der historisch von Konflikten zerrissen war. Die Kernidee war elegant einfach: einen gemeinsamen Markt zu schaffen, auf dem Waren, Dienstleistungen, Kapital und Menschen sich frei bewegen konnten, wodurch wirtschaftliche Interdependenz gefördert wurde, die Krieg undenkbar machen würde. Dieser Ehrgeiz führte zur Schaffung des Binnenmarkts, einer bemerkenswerten Leistung politischen Willens und wirtschaftlicher Integration, der 1993 offiziell in Kraft trat und eine neue Ära des Wachstums und der Chancen für seine Mitgliedstaaten versprach.

Die grundlegenden Verträge, beginnend mit den Römischen Verträgen von 1957, legten die vier Grundfreiheiten als Säulen dieses neuen Wirtschaftsraums fest. Ziel war es, die Barrieren abzubauen, sowohl zolltarifäre als auch nichttarifäre, die die europäische Wirtschaftslandschaft lange fragmentiert hatten. In den frühen Phasen erfolgte die Abschaffung von Zöllen und die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs, bedeutende Schritte hin zu einem vereinheitlichten Markt. Doch der Weg zu einem wirklich nahtlosen Markt war mit Komplexitäten gepflastert, da unterschiedliche nationale Standards und Sicherheitsvorschnungen weiterhin als faktische Handelshemmnisse wirkten.

Um dies zu überwinden, begann die Europäische Gemeinschaft ein ehrgeiziges Programm der Harmonisierung, das einen riesigen Korpus gemeinsamer Regeln und Vorschriften schuf. Die Logik war schlüssig: Ein einziger Satz von Standards würde faire Wettbewerbsbedingungen gewährleisten, Verbraucher schützen und den Handel über die neu geöffneten Grenzen hinweg erleichtern. Dieser Drang zur Harmonisierung sollte der Motor des Binnenmarkts sein, der einen kohäsiven Wirtschaftsblock schuf, der auf der globalen Bühne konkurrenzfähig wäre. Das Ideal war eine Umgebung, in der ein Unternehmen in jedem Mitgliedstaat mit derselben Leichtigkeit über die gesamte Union hinweg operieren konnte.

Dieses Regulierungsprojekt hatte tiefgreifende Auswirkungen, die weit über die Grenzen der EU hinausreichten, bekannt als der „Brüssel-Effekt“. Aufgrund der schieren Größe und Kaufkraft des EU-Verbrauchermarkts finden es viele internationale Konzerne praktischer, die strengen Standards der EU in all ihren globalen Operationen zu übernehmen. Dieses Phänomen, bei dem Brüssel faktisch globale Benchmarks in Bereichen von Datenschutz bis Umweltschutz setzt, ist ein Zeugnis der regulatorischen Macht der Union. Sie hat die EU zu einem globalen Standardsetzer gemacht, oft ohne andere Nationen zur Übernahme ihrer Regeln zwingen zu müssen.

Doch was als Projekt zur Förderung wirtschaftlicher Dynamik begann, hat sich in den Augen vieler in eine andere Art von Ungetüm verwandelt. Der Mechanismus, der den Binnenmarkt ermöglichen sollte — die Regulierung — wird nun von einigen als erhebliches Hindernis für genau jenes Unternehmertum und jene Innovation wahrgenommen, die Europa dringend braucht, um seinen zukünftigen Wohlstand zu sichern. Dieses Buch, „Ertrinken in Regulierung“, wird das Argument untersuchen, dass der sich ständig ausweitende und vertiefende Korpus an Gesetzen und administrativen Beschränkungen der Europäischen Union eine bürokratische Bremse für sein wirtschaftliches Potenzial darstellt.

Die zentrale These dieses Werks ist, dass eine Anhäufung gut gemeinter Regeln ein komplexes, mehrschichtiges und oft belastendes regulatorisches Umfeld geschaffen hat. Dieses Umfeld, so wird argumentiert werden, erstickt unbeabsichtigt den wendigen, schnell handelnden und risikobereiten Geist des Unternehmertums. Während große, etablierte Konzerne über die Ressourcen verfügen, um dieses komplexe Netz zu navigieren, kann die Compliance-Last für Start-ups und kleine und mittlere Unternehmen (KMU) — die eigentlichen Motoren der Arbeitsplatzschaffung und Innovation — überwältigend sein.

Das soll nicht heißen, dass Regulierung per se negativ ist. Regeln sind essenziell für einen funktionierenden Markt, um Verbrauchersicherheit, Umweltschutz und fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Die EU hat hohe Standards in diesen Bereichen gesetzt und oft weltweit die Führung übernommen. Die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) hat beispielsweise einen globalen Maßstab für Datenschutzrechte gesetzt, und die Umweltstandards der EU gehören zu den strengsten. Dies sind lobenswerte Ziele, die breite öffentliche Unterstützung genießen.

Die Frage, die dieses Buch zu beantworten sucht, ist eine der Balance und der unbeabsichtigten Folgen. Hat das Pendel zu weit ausgeschlagen? Ist der Fokus auf die Schaffung eines perfekt harmonisierten und risikoscheuen Marktes auf Kosten einer lebendigen, innovativen und unternehmerischen Wirtschaft gegangen? Wenn Vorschriften übermäßig präskriptiv und komplex werden, riskieren sie, genau jene Aktivitäten zu behindern, die sie regeln sollen.

Das schiere Volumen der EU-Regulierung ist ein Ausgangspunkt für diese Diskussion. In den vergangenen Jahren hat die EU Tausende neuer Vorschriften eingeführt und damit andere große Volkswirtschaften wie die Vereinigten Staaten deutlich überholt. Diese Gesetzgebungsflut, obwohl oft auf lobenswerte Ziele gerichtet, schafft eine sich ständig wandelnde und wachsende Compliance-Landschaft, die Unternehmen navigieren müssen. Für Unternehmer sind Zeit und Kapital endliche Ressourcen, und ihre Umleitung zur regulatorischen Compliance bedeutet unweigerlich, dass weniger für Produktentwicklung, Marktexpansion und Einstellungen zur Verfügung steht.

Im Laufe dieses Buches werden wir die greifbaren Auswirkungen dieses regulatorischen Umfelds untersuchen. Wir werden von Unternehmern hören, die vor der gewaltigen Aufgabe standen, ein neues Unternehmen in Europa zu gründen und ein Labyrinth von Regeln zu durchqueren, bevor sie überhaupt beginnen konnten zu innovieren. Wir werden untersuchen, wie eine Umfrage unter erfolgreichen digitalen Start-ups ergab, dass eine signifikante Mehrheit mit neuen Vorschriften zu kämpfen hat und Barrieren beim Geschäft in dem vermeintlich „einheitlichen“ digitalen Markt sieht.

Wir werden die „Compliance-Last“ als versteckte Steuer für europäische Unternehmen untersuchen, eine Kostenbelastung, die besonders für kleinere Unternehmen gravierend ist. Forschungsarbeiten und Umfragen haben den erheblichen finanziellen Aufwand hervorgehoben, der zur Einhaltung von Vorschriften wie der DSGVO erforderlich ist, wobei mittelständische Unternehmen Millionen Dollar für die initiale Compliance ausgaben. Diese finanzielle Belastung kann das Wachstum hemmen und in einigen Fällen Unternehmen sogar dazu zwingen, den EU-Markt ganz zu verlassen.

Der Vergleich mit anderen Wirtschaftsblöcken, insbesondere den Vereinigten Staaten, wird ein wiederkehrendes Thema sein. Während die USA ihre eigenen komplexen Regulierungssysteme haben, wird ihr Rahmen oft als präskriptiver, aber auch unternehmensfreundlicher beschrieben, mit stärkerem Fokus auf die Förderung wirtschaftlichen Wachstums und weniger restriktiven Arbeitsgesetzen. Im Gegensatz dazu wird europäische Gesetzgebung oft als stärker auf individuelle und Arbeitnehmerrechte fokussiert gesehen, was zwar sozial wertvoll ist, aber für Unternehmen zusätzliche Komplexität und Kosten schaffen kann.

Dieser Unterschied in der Regulierungsphilosophie hat greifbare Folgen für das Start-up-Ökosystem. Europa verfügt über einen Reichtum an wissenschaftlichem Talent und qualifizierten Entwicklern, hinkt aber den USA bei der Entstehung schnell wachsender, hochwirksamer Technologieunternehmen hinterher. Ein oft genannter Schlüsselfaktor ist die Schwierigkeit, Finanzierung zu erhalten, ein Problem, das durch bürokratische Hürden verschärft wird. Es zeichnet sich ein Trend ab, bei dem europäische Start-ups in die USA abwandern, um ihre Operationen zu skalieren, auf der Suche nach einem dynamischeren Markt und einem weniger belastenden regulatorischen Umfeld.

Das „Vorsorgeprinzip“, ein Leitprinzip der europäischen Politikgestaltung, das in wissenschaftlicher Unsicherheit zur Vorsicht mahnt, wird als potenzielle Barriere für technologischen Fortschritt untersucht. Obwohl es dazu dient, Bürger vor potenziellen Schäden zu schützen, kann dieses Prinzip auch zu einer risikoscheuen Kultur führen, die neue Technologien und Innovationen nur zögerlich annimmt. Dies steht im Kontrast zu einem Ansatz der „erlaubnisfreien Innovation“, bei dem Experimente gefördert werden, solange kein eindeutiger Schaden nachgewiesen ist.

Wir werden uns auch mit spezifischen, prominenten Gesetzesstücken befassen. Die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO), obwohl für ihren Schutz von Verbraucherdaten gelobt, hat sich als haben unbeabsichtigte Folgen erwiesen, insbesondere für kleinere Unternehmen, die mit ihren Compliance-Kosten zu kämpfen haben. Studien deuten darauf hin, dass die DSGVO große Technologiekonzerne, die sich die Compliance-Infrastruktur leisten können, überproportional begünstigt hat, was die Marktkonzentration potenziell erhöht. Sie wurde auch mit einem Rückgang von Venture-Capital-Deals in der EU in Verbindung gebracht.

Ebenso werfen der Digital Services Act (DSA) und der Digital Markets Act (DMA), die darauf abzielen, die Macht von Big Tech zu zähmen, Fragen über ihr Potenzial auf, digitales Wachstum zu ersticken. Während die Bekämpfung wettbewerbswidriger Praktiken ein legitimes Ziel ist, bestehen Bedenken, dass diese weitreichenden Vorschriften erhebliche Compliance-Lasten für eine breite Palette von Online-Plattformen schaffen könnten, was potenziell zur übermäßigen Entfernung rechtmäßiger Inhalte führt und einen „Abschreckungseffekt“ auf die freie Meinungsäußerung erzeugt.

Der ehrgeizige Green Deal der EU, ein Paket politischer Initiativen mit dem übergeordneten Ziel, Europa bis 2050 klimaneutral zu machen, präsentiert eine weitere komplexe Fallstudie. Die Ziele werden weitgehend unterstützt, aber die Umsetzung wurde als „regulatorisches Labyrinth“ beschrieben. Es gibt wachsenden Widerstand von denen, die die Politik als übermäßig belastend und kostspielig sehen, was die Wahrnehmung übermäßiger Bürokratie nährt, die die Klimaschutzagenda, die sie vorantreiben soll, untergraben könnte.

Dieses Buch wird argumentieren, dass die kumulative Wirkung dieser Vorschriften, wie gut gemeint jedes einzelne auch sein mag, ein System schafft, das etablierte Platzhirsche gegenüber disruptiven Herausforderern begünstigt. Große Konzerne verfügen über die Rechtsteams, Compliance-Abteilungen und Lobby-Macht, um die regulatorische Landschaft zu managen und sogar zu gestalten. Start-ups und KMU nicht. Dies schafft ein unebenes Spielfeld, auf dem die Markteintrittsbarrieren erhöht werden und Innovation unbeabsichtigt unterdrückt wird.

Darüber hinaus werden wir das Phänomen des „Gold-Plating“ untersuchen, bei dem einzelne Mitgliedstaaten eigene Regulierungsschichten über EU-Richtlinien legen, was die Landschaft für Unternehmen, die grenzübergreifend in der Union operieren wollen, weiter verkompliziert. Diese Praxis untergräbt das Konzept eines harmonisierten Binnenmarkts und schafft einen Flickenteppich von Regeln, der noch schwieriger zu navigieren sein kann als ein einzelnes, wenn auch komplexes, föderales System.

Das demokratische Defizit in diesem riesigen Regulierungsstaat ist ein weiterer kritischer Untersuchungsbereich. Viele dieser detaillierten Regeln werden von nicht gewählten Beamten und Ausschüssen ausgearbeitet, oft mit erheblichem Einfluss von Brancheninsidern, was Fragen zu Transparenz und Rechenschaftspflicht aufwirft. Dieser Prozess kann zu Vorschriften führen, die nicht nur komplex, sondern auch anfällig für Einflussnahme durch Sonderinteressen sind, was kleinere, weniger vernetzte Akteure weiter benachteiligt.

Doch dieses Buch ist nicht nur Kritik. Es ist auch eine Suche nach Lösungen. Wir werden Deregulierungserfolgsgeschichten aus anderen Teilen der Welt betrachten und untersuchen, wie andere Volkswirtschaften es geschafft haben, Innovation zu fördern, während sie gleichzeitig hohe Schutzstandards beibehielten. Das Ziel ist es, jenseits einer einfachen „mehr vs. weniger Regulierung“-Debatte das Konzept der „besseren Regulierung“ zu erkunden — Regeln, die intelligenter, simpler und stärker auf Ergebnisse als auf präskriptive Prozesse fokussiert sind.

Der Weg nach vorne, wie dieses Buch vorschlagen wird, erfordert einen grundlegenden Mentalitätswandel in Brüssel und in den Hauptstädten der Union. Es erfordert den Übergang von einer Kultur der Regulierung als Standard zu einer Kultur der Ermöglichung. Es bedeutet, „erlaubnisfreie Innovation“ zu championieren, bei der neue Ideen und Geschäftsmodelle frei entstehen und konkurrieren können, ohne zuerst einen Berg von rotem Tape bewältigen zu müssen.

Die letzten Kapitel werden einen praktischen Blaupause für regulatorische Reform darlegen. Dies wird konkrete Vorschläge zur Vereinfachung bestehender Regeln, zur Einführung „innovationsfreundlicher“ Prinzipien in den Gesetzgebungsprozess und zur Schaffung eines unterstützenderen Umfelds für Unternehmer umfassen. Ziel ist es, eine Debatte darüber anzustoßen, wie Europa seinen Innovationsgeist zurückgewinnen und eine Zukunft aufbauen kann, die nicht nur auf Schutz und Bewahrung, sondern auf Dynamik, Unternehmertum und Wachstum basiert.

Europa steht an einem Scheideweg. Es kann den Pfad immer weiter zunehmender regulatorischer Komplexität fortsetzen und potenziell seine zukünftige wirtschaftliche Dynamik für die wahrgenommene Sicherheit eines stark gemanagten Systems opfern. Oder es kann einen anderen Weg wählen — einen, der das kreative Potenzial seiner Bürger umarmt und die Kraft von Unternehmertum und Innovation entfesselt, um eine wohlhabendere Zukunft zu bauen. Dieses Buch ist ein Aufruf zum Handeln für diesen zweiten Weg, ein Appell, das rote Band zu entwirren und den europäischen Geist des Unternehmertums erneut erblühen zu lassen.

Die Geschichte der europäischen Regulierung beginnt nicht mit dem Wunsch nach Regeln, sondern mit einem Traum vom Frieden. In den Nachkriegsjahren des Zweiten Weltkriegs fassten eine Generation von Führern den Entschluss, einen weiteren derartigen Konflikt unmöglich zu machen. Ihre zentrale Idee war, dass Nationen, deren Wirtschaften fundamental miteinander verflochten waren, weitaus unwahrscheinlicher gegeneinander in den Krieg ziehen würden. Dies führte zur Unterzeichnung der Römischen Verträge am 25. März 1957, die die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) ins Leben riefen. Die sechs Gründungsmitglieder — Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, die Niederlande und Westdeutschland — verpflichteten sich zum Aufbau eines „gemeinsamen Marktes“.

Der erste und offensichtlichste Schritt war der Abbau von Zöllen und Quoten, die den Handel an ihren Grenzen beschränkten. Bis 1968 war dieses Ziel mit der Schaffung einer Zollunion weitgehend erreicht, die interne Zölle beseitigte und einen gemeinsamen Zolltarif für Waren aus Drittstaaten etablierte. Dies war ein bedeutender Erfolg, eine klare und entschlossene Maßnahme, die Märkte öffnete und wirtschaftliches Wachstum förderte. Es war der unkomplizierte Teil des Projekts, die Beseitigung der sichtbarsten und offensichtlichsten Handelshemmnisse, die den Kontinent seit Jahrhunderten fragmentiert hatten.

Doch die Architekten des gemeinsamen Marktes entdeckten bald, dass Zölle nur die Spitze des Eisbergs waren. Ein weitaus komplexeres und hinterhältigeres Hindernis verbarg sich unter der Oberfläche: nichttarifäre Handelshemmnisse. Dies waren die unzähligen unterschiedlichen nationalen Vorschriften, technischen Spezifikationen und Sicherheitsstandards, die von Land zu Land variierten. Ein Produkt, das in einem Mitgliedstaat vollkommen legal war, konnte in einem anderen verweigert werden, nur weil es eine einzigartige lokale Anforderung nicht erfüllte. Der Traum eines nahtlosen Marktes lief auf einem Riff aus nationalen Regulierungen auf Grund.

Dies waren nicht notwendigerweise protektionistische Maßnahmen in ihrer Absicht. Oft entsprangen sie unterschiedlichen nationalen Traditionen, Verbrauchererwartungen oder echten Bedenken um öffentliche Gesundheit und Sicherheit. Italien verfügte beispielsweise über Gesetze, die vorschrieben, dass Nudeln ausschließlich aus Hartweizengrieß hergestellt werden durften. Deutschlands berühmtes Reinheitsgebot, ein Bierreinheitsgebot von 1516, beschränkte die Zutaten von Bier auf Wasser, Gerste, Hopfen und Hefe. Zwar im Inland geschätzt, blockierten solche Regeln effektiv den Import von Nudeln aus Weichweizen oder Bieren, die mit anderen Getreidesorten wie Mais oder Reis gebraut wurden.

Das Ergebnis war ein Flickenteppich von Märkten, kein gemeinsamer. Ein französischer Unternehmer konnte seine Waren zwar zollfrei nach Deutschland exportieren, musste sich aber dennoch durch einen dschungel deutscher technischer Standards kämpfen. Für ein Unternehmen jeder Größe war die Neukonstruktion von Produkten und die Navigation durch den einzigartigen regulatorischen Irrgarten jedes einzelnen Mitgliedstaates ein kostspieliges und oft unerschwingliches Unterfangen. Der freie Warenverkehr, ein Eckpfeiler der Römischen Verträge, wurde stillschweigend durch roten Teppich erstickt.

Ein entscheidender Moment kam 1979 mit einem Fall vor dem Europäischen Gerichtshof, der sich um einen französischen Likör drehte. Ein deutsches Unternehmen, die Rewe-Zentral AG, wollte „Cassis de Dijon“, einen Cassis-Likör aus Frankreich, importieren und verkaufen. Die deutschen Behörden verweigerten den Import, weil der Alkoholgehalt des Likörs, zwischen 15 und 20 Prozent, unter dem für Liköre nach deutschem Recht vorgeschriebenen Mindestgehalt von 25 Prozent lag. Die deutsche Regierung argumentierte, dies diene dem Verbraucherschutz.

Das Urteil des Gerichts war ein Meilenstein. Es etablierte den Grundsatz der „gegenseitigen Anerkennung“ und stellte fest, dass ein Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht wurde, grundsätzlich in jedem anderen zugelassen werden muss. Ein Land könnte einen solchen Import nur verweigern, wenn es nachweisen könne, dass dies zur Erfüllung „zwingender Erfordernisse“ wie öffentlicher Gesundheit, Verbraucherschutz oder Umweltschutz notwendig sei. Da Deutschland den Verkauf anderer Getränke mit niedrigem Alkoholgehalt erlaubte, wurde sein Argument als unverhältnismäßiges Handelshemmnis gewertet. Der Cassis de Dijon durfte fließen.

Das „Cassis-de-Dijon“-Urteil war ein Sieg für den Freihandel, legte aber auch die Grenzen eines rein justiziellen Ansatzes offen. Darauf zu vertrauen, nichttarifäre Handelshemmnisse Fall für Fall per Gerichtsentscheid abzubauen, wäre ein quälend langsamer und unsicherer Prozess. Das Urteil wies zugleich den Weg nach vorn: Wo echte Unterschiede bei wesentlichen Standards bestanden, etwa im Gesundheits- und Sicherheitsbereich, lag die Lösung nicht darin, dass jeder Staat die Waren der anderen blockierte, sondern darin, dass die Gemeinschaft eine einzige, harmonisierte Regel schuf, die für alle galt.

So begann das große Harmonisierungprojekt. Die Europäische Kommission, das Exekutivorgan der EWG, startete ein ehrgeiziges Legislativprogramm. Die neue Logik lautete: Wenn unterschiedliche nationale Standards das Problem sind, dann ist ein einziger Satz europäischer Standards die Antwort. Dies würde ein wirklich ebenes Spielfeld schaffen und gewährleisten, dass ein Produkt, das einen Standard erfüllt, frei in allen damals zwölf Mitgliedstaaten verkauft werden konnte. Die Ära der paneuropäischen Regulierung hatte im Ernst begonnen.

Dieser Antrieb erhielt in den mittleren 1980er Jahren unter der Führung von Kommissionspräsident Jacques Delors enormen politischen Schwung. Ein ehemaliger französischer Finanzminister, verfügte Delors über die Vision und den politischen Willen, das Integrationsprojekt, das stagniert hatte, neu zu beleben. Er championierte das „1992-Projekt“: das ehrgeizige Ziel, den Binnenmarkt bis Ende 1992 zu vollenden. Dies war nicht nur ein wirtschaftliches Ziel; es war ein mächtiges politisches Symbol, um den europäischen Idealismus neu zu entfachen.

Das primäre Instrument hierfür war die Einheitliche Europäische Akte (EEA), die 1986 unterzeichnet wurde und 1987 in Kraft trat. Dies war die erste große Revision der Römischen Verträge. Entscheidend war, dass sie die Anwendung der qualifizierten Mehrheitsentscheidung im Ministerrat für Gesetze zum Binnenmarkt ausweitete. Das bedeutete, dass kein einzelnes Land die meisten Harmonisierungsmaßnahmen mehr blockieren konnte, was das立法tempo dramatisch beschleunigte. Die legislativen Schleusen waren nun offiziell geöffnet.

Kommission und Mitgliedstaaten standen vor einer gewaltigen Aufgabe. Jedes technische Detail für jedes Produkt zu harmonisieren — von der Fadenzahl bei Textilien bis zum elektrischen Widerstand eines Haartrockners — wäre ein unmögliches und endlosens Unterfangen gewesen. Es hätte die Gefahr eines hyper-präskriptiven Systems bedeutet, das Innovation ersticken und bei technologischem Fortschritt sofort veraltet sein würde. Eine flexiblere Methode war nötig.

Die Lösung war der „Neue Ansatz zur technischen Harmonisierung und Normung“, der 1985 in einer Entschließung des Rates verabschiedet wurde. Die Logik des Neuen Ansatzes war in der Theorie elegant einfach. Anstatt genaue technische Lösungen im Gesetz vorzuschreiben, legten EU-Richtlinien nur die „wesentlichen Anforderungen“ fest, die Produkte in Bezug auf Gesundheit, Sicherheit und Umweltschutz erfüllen mussten, um in der EU verkauft zu werden.

Die Aufgabe, die detaillierten technischen Spezifikationen oder „harmonisierten Normen“ auszuarbeiten, die diese wesentlichen Anforderungen erfüllen, wurde dann an europäische Normungsorganisationen wie CEN und CENELEC delegiert. Diese Gremien sind privat und werden von Experten nationaler Normungsinstitute, der Industrie und anderer Interessengruppen besetzt. Die Einhaltung dieser Normen blieb freiwillig; ein Hersteller konnte eine andere technische Lösung wählen, musste dann aber den Nachweis erbringen, dass sein Produkt den wesentlichen Anforderungen der Richtlinie genügte.

Produkte, die den harmonisierten Normen entsprachen, erhielten jedoch eine „Vermutung der Konformität“. Sie galten als Erfüllung der wesentlichen Anforderungen und durften die nun allgegenwärtige CE-Kennzeichnung tragen. Dieses Zeichen fungierte als Pass, der das Produkt ohne weitere Prüfungen oder nationale Anforderungen überall im Binnenmarkt verkaufen ließ. Der Neue Ansatz war geboren, ein auf den ersten Blick cleverer Kompromiss zwischen regulatorischer Aufsicht und technischer Flexibilität.

Dieses neue System löste eine massive Welle legislativer und normsetzender Tätigkeit aus. Richtlinien wurden für breite Produktkategorien erlassen: Spielzeug, Maschinen, Medizinprodukte, Bauprodukte und persönliche Schutzausrüstung, um nur einige zu nennen. Jede Richtlinie zog wiederum Dutzende oder sogar Hunderte harmonisierter Normen nach sich und schuf einen völlig neuen und umfangreichen Körpers technischen Rechts, den europäische Unternehmen nun beherrschen mussten.

Gleichzeitig begann der Ehrgeiz der Gemeinschaft, über das rein Ökonomische hinauszuwachsen. Die Einheitliche Europäische Akte trieb nicht nur den Binnenmarkt voran, sondern verlieh der Gemeinschaft auch neue Kompetenzen in Bereichen wie Sozialpolitik, Forschung und Entwicklung und, signifikant, Umweltschutz. Jeder neue Kompetenzbereich brachte eine frische Welle an Regelungen mit sich, die als notwendig angesehen wurden, um zu verhindern, dass die Marktintegration zu einem „Wettlauf nach unten“ bei sozialen oder ökologischen Standards führte.

Die gleiche Logik wurde auf Arbeitnehmerrechte angewendet. Als Kapital und Unternehmen begannen, sich freier zu bewegen, sorgten sich Gewerkschaften und linksorientierte Regierungen, dass der Wettbewerb Löhne und Arbeitsbedingungen drücken würde. Die Lösung, stark von Jacques Delors vertreten, bestand darin, dem Binnenmarkt eine „soziale Dimension“ hinzuzufügen, was zu einer Flut von Richtlinien zu Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Arbeitszeiten und anderen beschäftigungsrelevanten Themen führte.

Dies markierte einen entscheidenden Wandel im Zweck und in der Natur der europäischen Gesetzgebung. Die initiale Phase der Regulierung war primär „marktbildend“ — ihr Ziel war der Abbau von Barrieren und die Schaffung eines einheitlichen Wirtschaftsraums. Die nachfolgenden Phasen wurden zunehmend „marktgestaltend“ oder „marktsteuernd“ — sie nutzten Regulierung, um breitere soziale und politische Ziele zu verfolgen, vom Umweltschutz über die Durchsetzung von Verbraucherrechten bis hin zur Gewährleistung des sozialen Zusammenhalts.

Kein einzelner Mensch und keine Institution beschlossen, um ihrer selbst willen ein komplexes Regulierungssystem zu schaffen. Der Berg an Regeln wuchs durch einen langsamen, inkrementellen Akkretionsprozess über Jahrzehnte. Jedes einzelne Gesetz oder jede Richtlinie wurde typischerweise vorgeschlagen, um ein spezifisches Problem zu lösen, ein bestimmtes Risiko zu adressieren oder einen bestimmten Satz nationaler Regeln zu harmonisieren. Sie wurden debattiert, geändert und von Mitgliedstaaten und Europäischem Parlament vereinbart.

Das Problem war nicht der einzelne Kieselstein, sondern das kumulative Gewicht von Tausenden von ihnen, die Jahr für Jahr auf den Haufen geworfen wurden. Der Körper des EU-Rechts, bekannt als acquis communautaire, wuchs exponentiell. Was einst ein relativ schlanker Satz von Verträgen war, hatte sich bis zur Jahrtausendwende zu einer kolossalen Bibliothek von Richtlinien, Verordnungen und Gerichtsurteilen angeschwollen, geschätzt auf weit über 80.000 Seiten.

Diese legislatorische Output war das natürliche Produkt der institutionellen Maschinerie, die in diesen prägenden Jahren entworfen worden war. Die Europäische Kommission mit ihrem Alleinrecht auf Gesetzesinitiative wurde zu einem Motor der Regelproduktion. Ihre Generaldirektionen, nach Politikbereichen organisiert, waren mit Beamten besetzt, deren Hauptaufgabe darin bestand, Probleme zu identifizieren und legislatorische Lösungen vorzuschlagen. Diese institutionelle Ausstattung, kombiniert mit der politischen Nachfrage nach Harmonisierung und der Expansion in neue Politikfelder, schuf eine mächtige, sich selbst verstärkende Dynamik des Regulierungswachstums.

Der komplexe Tanz der Gesetzgebung zwischen Kommission, Ministerrat (vertretend die Mitgliedstaatenregierungen) und dem zunehmend mächtigen Europäischen Parlament trug ebenfalls zur legislatorischen Komplexität bei. Gesetze sind das Produkt von Kompromissen. Eine von einem Land geforderte Bestimmung wird gegen eine Konzession an ein anderes abgewogen; ein Industrielobby sichert eine spezifische Ausnahme; das Parlament fügt neue Berichtspflichten hinzu, um Transparenz zu erhöhen. Der endgültige Text ist oft verwickelter als der ursprüngliche Vorschlag.

Als der Binnenmarkt Ende 1992 offiziell „vollendet“ war, waren seine Fundamente gelegt. Das Harmonisierungsprojekt war gelungen, einen einheitlichen Regelrahmen für eine riesige Palette von Produkten und Dienstleistungen zu schaffen. Doch dabei hatte es etwas anderes erschaffen: einen Regulierungsstaat von beispiellosem Umfang und Reichweite. Der Mechanismus, der dazu entworfen war, Unternehmen aus dem verworrenen Netz nationaler Protektionismus zu befreien, wurde von vielen nun als neues, und vielleicht noch gewaltigeres, Labyrinth eigener Art betrachtet.

Der grundlegende Glaube war, dass ein gemeinsamer Markt gemeinsame Regeln erfordert. Diese scheinbar unanfechtbare Logik setzte Europa auf einen Pfad, der tiefgreifende Folgen haben würde. Sie etablierte ein System, in dem die Standardantwort auf fast jedes grenzüberschreitende Problem mehr Regulierung aus dem Zentrum war. Die Genese dessen, was Kritiker später „Überregulierung“ nennen würden, war keine Verschwörung und kein Machtraub, sondern das logische, schrittweise Ergebnis einer edlen und ehrgeizigen europäischen Idee.