Verdrinken in regulering

• Inleiding
• Hoofdstuk 1: De oorsprong van Europese overregulering
• Hoofdstuk 2: De eenheidsmarkt: Een tweesnijdend zwaard van harmonisatie en belemmering
• Hoofdstuk 3: De verstikking van start-ups: Hoe bureaucratie innovatie doodt voordat het begint
• Hoofdstuk 4: De compliance-last: Een onzichtbare belasting voor Europese bedrijven
• Hoofdstuk 5: De AVG en het data-dilemma: Privacy beschermen ten koste van vooruitgang
• Hoofdstuk 6: Het voorzorgsbeginsel: Een barrière voor technologische vooruitgang
• Hoofdstuk 7: Wanneer protectionisme zich voordoet als regulering
• Hoofdstuk 8: De oorlog om talent: Hoe bureaucratie ondernemers wegjaagt
• Hoofdstuk 9: Een verhaal van twee markten: Europese en Amerikaanse reguleringsfilosofieën vergeleken
• Hoofdstuk 10: De reguleringsdoolhof van de Green Deal: Milieudoelstellingen vs. economische realiteit
• Hoofdstuk 11: De illusie van een gelijk speelveld: Hoe regulering bestaande spelers begunstigt
• Hoofdstuk 12: De Digital Services Act: Tech-giganten temmen of digitale groei verstikken?
• Hoofdstuk 13: De onbedoelde gevolgen van welmeenende regels
• Hoofdstuk 14: Het ‘Brusselse effect’: Hoe Europese regelingen wereldwijde standaarden worden
• Hoofdstuk 15: Het democratische tekort in de reguleringsstaat
• Hoofdstuk 16: Het gold-plating-fenomeen: Wanneer lidstaten de last vergroten
• Hoofdstuk 17: De doolhof navigeren: Een gids voor aspirerende Europese ondernemers
• Hoofdstuk 18: De toekomst van financiën: Kan FinTech bloeien onder een berg regels?
• Hoofdstuk 19: De farmaceutische dilemma: Veiligheid balanceren met snelle innovatie
• Hoofdstuk 20: Casestudies in regelgevingsmislukkingen: Lessen die niet geleerd zijn
• Hoofdstuk 21: Succesverhalen over deregulering uit de hele wereld
• Hoofdstuk 22: Een nieuwe mindset voor Europa: Van regulering naar facilitering
• Hoofdstuk 23: De weg vooruit: Een praktische blauwdruk voor reguleringshervorming
• Hoofdstuk 24: Een cultuur van toestemmingsvrije innovatie stimuleren
• Hoofdstuk 25: Conclusie: Een oproep voor een meer ondernemend en innovatief Europa

De Europese Unie werd geboren uit een visie van vrede en voorspoed, een moedig project om een continent dat historisch gezien door conflicten werd gescheurd, met elkaar te verbinden. De kernidee was elegant en simpel: een gemeenschappelijke markt creëren waar goederen, diensten, kapitaal en mensen vrij zouden kunnen bewegen, waarmee economische onderlinge afhankelijkheid zou worden bevorderd die oorlog ondenkbaar zou maken. Deze ambitie leidde tot de creatie van de Enkele Markt, een merkwaardige prestatie van politieke wil en economische integratie die officieel in 1993 tot stand kwam, met de belofte van een nieuw tijdperk van groei en kansen voor de lidstaten.

De fundamentele verdragen, beginnend met het Verdrag van Rome in 1957, legden de vier fundamentele vrijheden vast als de pijlers van deze nieuwe economische ruimte. Het doel was de barrières, zowel tarief- als niet-tariefbarrières, die het Europese economische landschap lang hadden gefragmenteerd, af te schaffen. De vroege stadia zagen de afschaffing van douanerechten en de vestiging van een gemeenschappelijk douanetarief, belangrijke stappen in de richting van een geünifieerde markt. Toch was de weg naar een werkelijk naadloze markt bestemd met complexiteiten, aangezien uiteenlopende nationale standaarden en veiligheidsvoorschriften bleven te functioneren als de facto handelsbarrières.

Om dit te overwinnen, startte de Europese Gemeenschap een ambitieus harmoniseringsprogramma, waarbij een enorme hoeveelheid gemeenschappelijke regels en voorschriften werd gecreëerd. De logica was kloppend: een enkele set standaarden zou een gelijk speelveld garanderen, consumenten beschermen en de handel over de net geopende grenzen faciliteren. Deze drang naar harmonisering was bedoeld om de motor van de Enkele Markt te zijn, een cohesief economisch blok creërend dat op het wereldtoneel kon concurreren. Het ideaal was een omgeving waarin een bedrijf in elk lidstaat met dezelfde gemak over de gehele Unie kon opereren.

Dit regelgevingsproject heeft een diepgaande impact gehad, die ver buiten de grenzen van de EU uitstrekt in wat bekend is geworden als het "Brusseleffect". Vanwege de schiere grootte en rijkdom van de EU-consumentenmarkt vinden veel internationale bedrijven het praktischer om de strenge standaarden van de EU over al hun wereldwijde operaties toe te passen. Dit fenomeen, waarbij Brussel effectief mondiale normen stelt op gebieden variërend van gegevensprivacy tot milieubescherming, is een getuigenis van de regelgevende kracht van de Unie. Het heeft de EU omgezet in een mondiale standaardsteller, vaak zonder andere naties te hoeven dwingen haar regels over te nemen.

Wat echter begon als een project om economische dynamiek te faciliteren, heeft zich, in de ogen van velen, ontwikkeld tot een ander soort beest. Het mechanisme dat ontworpen was om de Enkele Markt mogelijk te maken — regelgeving — wordt nu door sommigen gezien als een significante belemmering voor het ondernemerschap en de innovatie die Europa zo dringend nodig heeft om zijn toekomstige voorspoed te verzekeren. Dit boek, "Verdronken in Regulering", zal het argument onderzoeken dat de steeds uitbreidende en verdiepende wettelijke en administratieve beperkingen van de Europese Unie een bureaucratische rem creëren op haar economisch potentieel.

De centrale thèse van dit werk is dat een accumulatie van goedbedoelde regels een complexe, gelaagde en vaak lastige regelgevende omgeving heeft gecreëerd. Deze omgeving, zal worden betoogd, dempt ongewild de wendige, snel bewegende en risico-nemende geest van het ondernemerschap. Terwijl grote, gevestigde bedrijven de middelen kunnen hebben om door dit ingewikkelde web te navigeren, kan de nalevingslast voor start-ups en kleine en middelgrote bedrijven (KMO's) — de motoren van baancreatie en innovatie — overweldigend zijn.

Dit is niet te zeggen dat alle regulering van nature negatief is. Regels zijn essentieel voor een functionerende markt, die consumentenveiligheid, milieubescherming en eerlijke concurrentie garanderen. De EU heeft zich uitgepast voor hoge standaarden op deze gebieden, vaak leidend voor de wereld. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), bijvoorbeeld, heeft een mondiale maatstaf gesteld voor privacyrechten, en de milieu-standaarden van de EU zijn onder de meest strenge. Dit zijn lofdoelende doelen die brede publieke steun genieten.

De vraag die dit boek tracht te beantwoorden is een van balans, en van onbedoelde gevolgen. Is de zwaaier te ver uitgeslagen? Is de focus op het creëren van een perfect geharmoniseerde en risicomijdende markt ten koste gegaan van het bevorderen van een levendige, innovatieve en ondernemerische economie? Wanneer voorschriften overmatig voorschrijvend en complex worden, lopen ze het risico de activiteiten die ze bedoeld zijn te regeren, te belemmeren.

De schiere hoeveelheid EU-regulering is een uitgangspunt voor deze discussie. De afgelopen jaren heeft de EU duizenden nieuwe verordeningen ingevoerd, aanzienlijk sneller dan andere grote economieën zoals de Verenigde Staten. Deze wetgevende output, hoewel vaak gericht op lofdoelende doelen, creëert een constant verschuivende en uitbreidende nalevingslandschap dat bedrijven moeten doorstaan. Voor ondernemers zijn tijd en kapitaal eindige bronnen, en het afwegen ervan naar regelgevende naleving betekent onvermijdelijk dat er minder beschikbaar is voor productontwikkeling, marktuitbreiding en werving.

Doorheen dit boek zullen we de tastbare gevolgen van deze regelgevende omgeving onderzoeken. We zullen luisteren naar ondernemers die geconfronteerd zijn geweest met de ontzagwekkende taak om een nieuw bedrijf in Europa op te richten, door een doolhof van regels navigerend voordat ze überhaupt kunnen beginnen te innoveren. We zullen onderzoeken hoe een enquête onder succesvolle digitale start-ups uitwijst dat een aanzienlijke meerderheid worstelt met nieuwe regelgeving en barrières ondervindt om zaken te doen over de vermeende "enkele" digitale markt.

We zullen de "nalevingslast" onderzoeken als een verborgen belasting op Europese bedrijven, een kost die bijzonder acuut is voor kleinere bedrijven. Onderzoek en enquêtes hebben de significante financiële uitgaven benadrukt die nodig zijn om te voldoen aan voorschriften zoals de AVG, waarbij middelgrote bedrijven miljoenen dollars besteden aan initiële naleving. Deze financiële spanning kan groei remmen, en in sommige gevallen bedrijven zelfs dwingen zich terug te trekken van de EU-markt.

De vergelijking met andere economische blokken, met name de Verenigde Staten, zal een terugkerend thema zijn. Hoewel de VS zijn eigen complexe regelgevende systemen hebben, wordt hun raamwerk vaak omschreven als meer voorschrijvend maar ook meer bedrijfsvriendelijk, met een grotere nadruk op het bevorderen van economische groei en minder restrictieve arbeidswetten. In tegenstelling wordt Europese wetgeving vaak gezien als meer gericht op individuele en werknemersrechten, wat, hoewel sociaal waardevol, complexiteit en kosten voor bedrijven kan toevoegen.

Dit verschil in regelgevende filosofie heeft tastbare gevolgen voor het start-up-ecosysteem. Europa beschikt over een rijkdom aan wetenschappelijk talent en bekwaam ontwikkelaars, maar loopt achter op de VS in het genereren van snel groeiende, hoog-impact technologiebedrijven. Een sleutelfactor die vaak wordt genoemd, is de moeilijkheid om toegang te krijgen tot financiering, een probleem dat verergerd wordt door bureaucratische hindernissen. Er is een waarneembare trend van Europese start-ups die verhuizen naar de VS om hun operaties te schalen, op zoek naar een dynamischere markt en een minder lastige regelgevende omgeving.

Het "voorzorgsbeginsel", een leidende voorwaarde van het Europese beleid dat waarschuwing aanmaant bij wetenschappelijke onzekerheid, zal worden onderzocht als een mogelijke barrière voor technologische vooruitgang. Hoewel bedoeld om burgers te beschermen tegen potentiële schade, kan dit beginsel ook leiden tot een risicomijdende cultuur die traag is in het omarmen van nieuwe technologieën en innovaties. Dit staat in contrast met een meer "permissionless innovation"-benadering, waarbij experimenteren wordt aangemoedigd tenzij duidelijke schade wordt aangetoond.

We zullen ook dieper ingaan op specifieke, hoogstaande wetgevingsstukken. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), hoewel geprezen om haar bescherming van consumentengegevens, heeft onbedoelde gevolgen gehad, met name voor kleinere bedrijven die worstelen met de nalevingskosten. Studies suggereren dat de AVG disproportioneel grote tech-bedrijven heeft gebaat die de nalevingsinfrastructuur kunnen betalen, de marktconcentratie potentiëel vergrootend. Het is ook gekoppeld aan een afname van venture capital-deals in de EU.

Op dezelfde manier roepen de Digital Services Act (DSA) en de Digital Markets Act (DMA), gericht op het temmen van de macht van Big Tech, vragen op over hun potentieel om digitale groei te würgen. Hoewel het aanpakken van anticompetitieve praktijken een geldig doel is, zijn er zorgen dat deze brede voorschriften significante nalevingslasten kunnen creëren voor een breed scala aan online platforms, potentiëel leidend tot overmatige verwijdering van legale content en een "koeleffect" op de vrijheid van meningsuiting creërend.

De ambitieze Green Deal van de EU, een pakket beleidsinitiatieven met als overkoepelend doel Europa klimaatneutraal te maken tegen 2050, presenteert een ander complex casestudy. De doelen worden breed ondersteund, maar de implementatie is beschreven als een "regulatorisch doolhof". Er is een groeiende weerstand van hen die het beleid als overmatig lastig en kostbaar zien, wat de perceptie van excessieve bureaucratie voedt die de klimaatagenda die het nastreeft, kan ondermijnen.

Dit boek zal betogen dat het cumulatieve effect van deze regelgeving, hoe goedbedoeld elk ervan ook afzonderlijk mag zijn, een systeem creëert dat gevestigde spelers bevoordeelt boven vernieuwende uitdagers. Grote bedrijven hebben de juridische teams, de nalevingsafdelingen en de lobbykracht om het regelgevende landschap te managen en zelfs te vormgeven. Start-ups en KMO's hebben dat niet. Dit creëert een ongelijk speelveld, waar de toetredingsbarrières worden verhoogd en innovatie ongewild wordt onderdrukt.

Verder zullen we het "gold-plating"-fenomeen onderzoeken, waarbij afzonderlijke lidstaten hun eigen lagen regelgeving bovenop EU-richtlijnen leggen, het landschap voor bedrijven die proberen over de Unie heen te opereren, verder complicerend. Deze praktijk ondermijnt het concept van een geharmoniseerde enkele markt, een lapschuif van regels creërend die nog moeilijker te navigeren kan zijn dan een enkel, hoewel complex, federaal systeem.

Het democratische tekort in deze enorme regelgevende staat is een ander kritisch onderzoeksgebied. Veel van deze gedetailleerde regels worden opgesteld door niet-gekozen ambtenaren en commissies, vaak met significante input van insiders uit de industrie, wat vragen oproept over transparantie en verantwoordelijkheid. Dit proces kan leiden tot regelgeving die niet alleen complex is, maar ook vatbaar voor invloeding door bijzondere belangen, wat kleinere, minder verbonden spelers nadeel doet.

Maar dit boek is niet slechts een kritiek. Het is ook een zoektocht naar oplossingen. We zullen kijken naar successverhalen van deregulering uit andere delen van de wereld, onderzoekend hoe andere economieën hebben weten te innoveren te bevorderen terwijl ze nog steeds hoge standaarden van bescherming handhaven. Het doel is om verder te gaan dan een simpele "meer vs. minder regulering"-debat en het concept van "betere regulering" te verkennen — regels die slimmer, eenvoudiger en meer gericht zijn op resultaten dan op voorschrijvende processen.

De weg vooruit, zoals dit boek zal voorstellen, vereist een fundamentele mentaliteitsshift in Brussel en in de nationale hoofdsteden door de Unie heen. Het vereist een beweging van een cultuur van regulering als standaard naar een cultuur van faciliteren. Het betekent "permissionless innovation" kampioenen, waarbij nieuwe ideeën en bedrijfsmodellen vrij kunnen ontstaan en concurreren zonder eerst een berg rode tape te hoeven beklimmen.

De laatste hoofdstukken zullen een praktische blauwdruk voor regelgevende hervorming uiteenzetten. Dit zal concrete voorstellen omvatten voor het vereenvoudigen van bestaande regels, het introduceren van "innovatievriendelijke" principes in het wetgevingsproces, en het creëren van een meer ondersteunende omgeving voor ondernemers. Het doel is een debat aan te wakkeren over hoe Europa zijn innovatieve geest terug kan winnen en een toekomst kan bouwen die niet alleen gebaseerd is op bescherming en behoud, maar op dynamiek, ondernemerschap en groei.

Europa staat op een kruispunt. Het kan doorgaan op de weg van steeds toenemende regulatorische complexiteit, potentiëel haar toekomstige economische dynamiek offerschen voor de vermeende veiligheid van een hoogst gemanagd systeem. Of het kan een andere weg kiezen — een die het creatieve potentieel van zijn burgers omarmt en de kracht van ondernemerschap en innovatie ontslaat om een meer voorspoedige toekomst te bouwen. Dit boek is een oproep tot actie voor die tweede weg, een smeekbede om de rode tape te ontwarren en de Europese ondernemersgeest weer te laten bloeien.

Het verhaal van de Europese regelgeving begint niet met een verlangen naar regels, maar met een droom van vrede. In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog besloten een generatie leiders een dergelijk conflict onmogelijk te maken. Hun centrale idee was dat naties wier economieën fundamenteel met elkaar verweven waren, een veel kleinere kans zouden hebben om oorlog te voeren tegen elkaar. Dit leidde tot de ondertekening van het Verdrag van Rome op 25 maart 1957, dat de Europese Economische Gemeenschap (EEG) oprichtte. De zes oprichtende leden — België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland en West-Duitsland — gingen erin akkoord een "gemeenschappelijke markt" op te bouwen.

De eerste en meest voor de hand liggende stap was het afbouwen van invoerrechten en contingenteringen die de handel aan hun grenzen beperkten. In 1968 was dit doel grotendeels bereikt met de creatie van een douaneunie, waarmee interne tarieven werden afgeschaft en een gemeenschappelijk tarief werd ingesteld voor goederen van buiten de Gemeenschap. Dit was een significante prestatie, een duidelijke en beslissende actie die markten openmaakte en economische groei stimuleerde. Het was het eenvoudige deel van het project, het wegnemen van de meest zichtbare en voor de hand liggende barrières voor de handel die het continent eeuwenlang hadden gefragmenteerd.

De architecten van de gemeenschappelijke markt ontdekten echter snel dat tarieven slechts de top van de ijsberg waren. Een veel complexere en bedruipende reeks obstakels lag verborgen onder het wateroppervlak: nichttarifaire barrières. Dit waren de menigte verschillende nationale regels, technische specificaties en veiligheidsnormen die van het ene land naar het andere verschilden. Een product dat perfect legaal was in de ene lidstaat, kon in een andere worden geblokkeerd, simpelweg omdat het niet voldaan aan een unieke lokale eis.

Deze maatregelen waren niet noodzakelijk protectionist van aard. Vaak waren ze voortgekomen uit duidelijke nationale tradities, consumentenverwachtingen of echte zorgen om de volksgezondheid en veiligheid. Italië had bijvoorbeeld wetten die stipuleerden dat pasta alleen van durumtarwe mocht worden gemaakt. Duitslands beroemde Reinheitsgebot, of bierzuiverheidswet uit 1516, beperkte de ingrediënten van bier tot water, gerst, hop en gist. Hoewel binnenland geliefd, blokkeerden dergelijke regels de import van pasta gemaakt van zachtere tarwe of bieren gebrouwen met andere granen zoals maïs of rijst.

Het resultaat was een lapwerk van markten, geen gemeenschappelijke. Een Franse ondernemer kon misschien zijn goederen douanevrij naar Duitsland exporteren, maar moest toch te maken krijgen met een dikkicht van Duitse technische normen. Voor een bedrijf van welke omvang dan ook, was het herontwerpen van producten en het navigeren door het unieke regelgevende doolhof van elke afzonderlijke lidstaat een dure en vaak onredelijke oefening. De vrije goederenverkeer, een hoeksteen van het Verdrag van Rome, werd stilletjes verstikt door rode tape.

Een keerpunt kwam in 1979 met een zaak voor het Europees Hof van Justitie die draaide om een Franse likeur. Een Duits bedrijf, Rewe-Zentral AG, wilde 'Cassis de Dijon', een zwartebessenlikeur uit Frankrijk, importeren en verkopen. Duitse autoriteiten blokkeerden de import omdat de alcoholgehalte van de likeur, tussen de 15 en 20 procent, onder het minimum van 25 procent lag dat voor likeuren onder Duitse wet werd vereist. De Duitse regering stelde dat dit noodzakelijk was om consumenten te beschermen.

De uitspraak van het hof was een mijlpaal. Het vestigde het beginsel van "wederzijdse erkenning", met de stelling dat een product dat wettig is geproduceerd en op de markt is gebracht in de ene lidstaat, in beginsel in elke andere mag worden toegelaten. Een land kon dergelijke importen alleen blokkeren als het kon aantonen dat dit noodzakelijk was om te voldoen aan "verplichte eisen" zoals de volksgezondheid, consumentenbescherming of milieuverdediging. Aangezien Duitsland de verkoop van andere dranken met lage alcoholgehalte toestond, werd het argument geacht een disproportionele belemmering voor de handel te zijn. De Cassis de Dijon mocht stromen.

De "Cassis de Dijon"-uitspraak was een overwinning voor de vrije handel, maar onthulde ook de grenzen van een puur juridische benadering. Het vertrouwen op rechtszaken om niet-tarifaire barrières één voor één weg te nemen, zou een pijnlijk langdurig en onzeker proces zijn. De uitspraak creëerde tegelijkertijd een weg naar voren: waar echte verschillen in essentiële normen bestonden, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheid en veiligheid, was de oplossing niet dat elke staat de goederen van anderen blokkeerde, maar dat de Gemeenschap een enkele, geharmoniseerde regel creëerde die voor iedereen gold.

Zo begon het grote harmonisatieproject. De Europese Commissie, het uitvoerend orgaan van de EEG, ging aan de slag met een ambitieus wetgevingsprogramma. De nieuwe logica was dat als verschillende nationale normen het probleem waren, een enkele set Europese normen het antwoord was. Dit zou een echt gelijk speelveld creëren, wat garandeerde dat een product dat aan één norm voldaan, vrij over alle twaalf lidstaten kon worden verkocht. De tijdperk van paneuropese regelgeving was voorgoed aangebroken.

Deze drive kreeg enorme politieke momentum in de midden jaren tachtig onder het leiderschap van Jacques Delors, voorzitter van de Europese Commissie. Een voormalig Franse minister van Financiën, beschikte Delors over de visie en politieke wil om het integratieproject, dat was gestagneerd, nieuw leven in te blazen. Hij was de kampioen van het "1992-project": een ambitieus doel om de ene markt voor eind 1992 te voltooien. Dit was niet alleen een economisch doel; het was een krachtig politiek symbool bedoeld om het Europees ideaal te herlevendigen.

Het primaire instrument om dit te bereiken was de Eenheidsakte (European Single Act, SEA), die in 1986 werd ondertekend en in 1987 in werking trad. Dit was de eerste grote herziening van het Verdrag van Rome. Cruciaal was dat het het gebruik van Gekwalificeerde Meervoudig Stemmen in de Raad van Ministers uitbreidde voor wetten met betrekking tot de ene markt. Dit betekende dat geen enkel land de meeste harmonisatiemaatregelen kon vetoëren, wat de wetgevingspace drastisch versnelde. De wetgevende sluizen waren nu officieel open.

De Commissie en de lidstaten stonden voor een ontzagwekkende taak. Het harmoniseren van elk technisch detail voor elk product, van het draadtelling van textiel tot de elektrische weerstand van een haarföhn, zou een onmogelijke en eindeloze onderneming zijn. Het riskedde een hyper-voorschrijvend systeem te creëren dat innovatie zou verstikken en direct verouderd zou zijn naarmate de technologie evolueerde. Een flexibelere methode was nodig.

De oplossing was de "Nieuwe Aanpak voor Technische Harmonisatie en Normen", aangenomen in een Raadsresolutie in 1985. De logica van de Nieuwe Aanpak was in theorie elegant eenvoudig. In plaats van exacte technische oplossingen in de wet voor te schrijven, zouden EU-richtlijnen alleen de "essentiële eisen" met betrekking tot gezondheid, veiligheid en milieubescherming vastleggen waaraan producten moeten voldoen om in de EU verkocht te mogen worden.

De taak om de gedetailleerde technische specificaties, of "geharmoniseerde normen", op te stellen die aan deze essentiële eisen zouden voldoen, werd gedelegeerd aan Europese normalisatieorganisaties, zoals CEN en CENELEC. Deze instanties zijn privément van aard en worden gevormd door experts van nationale normalisatie-instanties, de industrie en andere belanghebbenden. Het naleven van deze normen bleef vrijwillig; een fabrikant kon een andere technische oplossing kiezen, maar zou dan de lasten dragen van het bewijzen dat het product aan de essentiële eisen van de richtlijn voldoet.

Producten die wél voldeden aan de geharmoniseerde normen, kregen echter een "vermoeden van conformiteit". Ze werden geacht te voldoen aan de essentiële eisen en mochten worden voorzien van de nu alomtegenwoordige CE-markering. Deze markering fungeerde als een paspoort, waardoor het product overal binnen de ene markt verkocht kon worden zonder verdere controles of nationale eisen. De Nieuwe Aanpak was geboren, een schijnbaar slim compromis tussen regelgevend toezicht en technische flexibiliteit.

Dit nieuwe systeem ontketende een massive golf van wetgevende en normstellende activiteit. Richtlijnen werden aangenomen die brede categorieën producten bestreken: speelgoed, machines, medische hulpmiddelen, bouwproducten en persoonlijke beschermingsmiddelen, om er maar een paar te noemen. Elke richtlijn gaf op zijn beurt weer duizenden geharmoniseerde normen, wat een volledig nieuw en uitgebreid lichaam van technisch recht creëerde dat Europese bedrijven nu onder de knie moesten krijgen.

Gelijktijdig begon de ambitie van de Gemeenschap zich uit te strekken over het puur economische heen. De Eenheidsakte duwde niet alleen voor de ene markt, maar gaf de Gemeenschap ook nieuwe bevoegdheden op gebieden als sociaal beleid, onderzoek en ontwikkeling, en, significant, milieubescherming. Elk nieuw gebied van bevoegdheid bracht een nieuwe golf van regelgeving mee, gezien als noodzakelijk om te zorgen dat marktintegratie niet leidde tot een "race naar beneden" op sociaal of milieuagebied.

Deze dezelfde redenering werd toegepast op werknemersrechten. Naarmate kapitaal en bedrijven vrije gaan bewegen, vrezen vakbonden en links-georiënteerde regeringen dat concurrentie lonen en arbeidsomstandigheden naar beneden zou drukken. De oplossing, sterk geadvocateerd door Jacques Delors, was een "sociale dimensie" toe te voegen aan de ene markt, wat leidde tot een reeks richtlijnen over gezondheid en veiligheid op de werkvloer, arbeidstijden en andere arbeidsgerelateerde kwesties.

Dit markeerde een cruciale verschuiving in het doel en de aard van de Europese wetgeving. De initiële fase van regulering was primair "marktcreërend" — het doel was barrières af te bouwen en een eenheid economische ruimte te creëren. De daaropvolgende fasen werden steeds meer "marktvormend" of "marktbeheersend" — het gebruik van regelgeving om bredere maatschappelijke en politieke doelen te bereiken, van milieubescherming tot het afdwingen van consumentenrechten en het waarborgen van sociale cohesie.

Geen enkel persoon of instituut besloot een complex regelgevend systeem te creëren voor zijn eigen gewin. De berg aan regels groeide door een langzaam, incrementeel proces van aanwas over decennia heen. Elke individuele wet of richtlijn werd meestal voorgesteld om een specifiek probleem op te lossen, een bepaald risico aan te pakken, of een bepaalde set nationale regels te harmoniseren. Ze werden gedebatteerd, gewijzigd en akkoord gegaan door lidstaten en het Europees Parlement.

Het probleem was niet de individuele kiezelsteen, maar het cumulatieve gewicht van duizenden ervan die jaar na jaar op de hoop werden gelegd. De verzameling EU-wetgeving, bekend als het acquis communautaire, groeide exponentieel. Wat ooit een relatief slank pakket verdragen was, was om de eeuwwisseling uitgegroeid tot een kolossale bibliotheek van richtlijnen, verordeningen en hofuitspraken, geschat op wel meer dan 80.000 pagina's.

Deze wetgevende output was het natuurlijke product van de institutionele machinerie die in deze formatieve jaren was ontworpen. De Europese Commissie, met haar exclusief recht om nieuwe wetgeving voor te stellen, werd een motor van regelgeving. Haar directoraat-generaal, georganiseerd per beleidsterrein, werd bemand door ambtenaren wiens primaire taak was om problemen te identificeren en wettelijke oplossingen voor te stellen. Deze institutionele opzet, gecombineerd met de politieke eis naar harmonisatie en de uitbreiding naar nieuwe beleidsterreinen, creëerde een krachtige en zichzelf versterkende dynamiek van regelgevende groei.

De complexe dans van wetgeving tussen de Commissie, de Raad van Ministers (die de nationale regeringen vertegenwoordigt) en het steeds machtiger wordende Europees Parlement, droeg eveneens bij aan de wetgevende complexiteit. Wetgeving is het product van compromissen. Een bepaling die door het ene land wordt gevraagd, wordt afgewogen tegen een concessie aan een ander; een industriële lobby vecht een specifieke vrijstelling door; het Parlement voegt nieuwe lagen aan rapportageverplichtingen toe om transparantie te vergroten. De uiteindelijke tekst is vaak meer ingewikkeld dan het oorspronkelijke voorstel.

Op het moment dat de ene markt officieel "voltooid" was aan het einde van 1992, waren de fundamenten gelegd. Het harmonisatieproject had geslaagd in het creëren van een enkele set regels voor een enorme reeks producten en diensten. Toch had het, in dit doen, ook iets anders gecreëerd: een regelgevende staat van ongekende schaal en reikwijdte. Het mechanisme dat ontworpen was om het bedrijfsleven te bevrijden uit het verwarrende web van nationalistische protectionisme, werd nu door velen gezien als een nieuw, en misschien wel vijandiger, doolhof op zich.

De fundamentele overtuiging was dat een gemeenschappelijke markt gemeenschappelijke regels vereiste. Deze schijnbaar onweerlegbare logica zette Europa op een pad dat diepe gevolgen zou hebben. Het vestigde een systeem waarin het standaardantwoord op bijna elk grensoverschrijdend probleem meer regulering vanuit het centrum was. De oorsprong van wat kritici later "overregulering" zouden noemen, was geen complot of machtsgreep, maar het logische, stap-voor-stap resultaat van een edel en ambitieus Europees idee.